重庆劳动律师网

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  劳动法施行15年来，我国已初步形成“建立方式市场化、权利义务契约化、用工形式多样化、争议解决法制化”的劳动关系格局。劳动合同法、劳动争议调解仲裁法实施3年来，劳动力市场日渐规范，劳资矛盾不断化解，劳动关系更加和谐，经济社会快速发展。社会主义市场经济体制支柱性制度——社会保险法将于今年7月1日起施行，必将发挥“社会安全阀”、“经济减震器”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”等特有功能，劳动争议审判还将呈现前所未有景象。劳动争议案件大幅上升，新情况、新问题层出不穷，传统民庭兼办劳动争议案件的体制愈来愈不适应发展需要。

  设立劳动争议审判机构的现实困境

  ◎机构缺位

  1．立法缺失。人民法院组织法第十条对基层人民法院审判业务庭的设置中，有“可以设立”刑事、民事、经济审判庭的规定，对怎样设置、设置哪些民事审判庭，没有授权性规定；只有第二十三条第二款、第二十六条第二款、第三十条第二款关于中级、高级、最高人民法院审判业务庭的设置中，才有设刑事、民事、经济审判庭，“根据需要可以设其他审判庭”的授权性规定。从前瞻性角度考察，该规定忽略了客观情况的发展变化，限制了基层法院审判体制的科学发展，堪称立法重大缺失。

  2．机构错位。我国劳动争议处理机制恢复后，由于没有审判机构的立法规制，最高人民法院法（研）复[1986]32号批复“暂由人民法院经济审判庭受理”。1991年我国颁布的第一部《民事诉讼法》没有劳动争议诉讼程序的特别规定。1993年《企业劳动争议处理条例》出台，最高人民法院在《关于劳动争议案件受理问题的通知》中确定“由人民法院的民事审判庭受理”。到2000年底，最高人民法院将民事、经济、交通运输审判庭的格局构建为“大民事审判格局”，劳动争议的不同法律特征，始终未能与传统民事案件区别开来，相关案件一直被当作传统民事案件审判。

  3．弊端凸显。我国计划经济时代将劳动争议案件划归法院的民庭审理有一定合理性，随着社会主义市场经济体制的不断完善，劳动争议案件从性质、数量、类型到复杂程度，现行审理财产、人身、合同、房地产、婚姻家庭、劳动争议等多种纠纷的审判机构已不适应客观形势的发展需要，其结果必然抹杀法律特色，牺牲法律个性，背离国际潮流，制约审判工作的专业化发展，限制法官专业法律素质的提高，排斥政府、工会、雇主组织在劳动争议案件中的特殊影响力，降低劳动争议案件审理的质量和效果。

  ◎体制障碍

  1．立法成障。现行劳动争议诉讼体制可以概括为“一调一裁两审”，主要由劳动法第八十条、劳动争议调解仲裁法第十条、第八十一条、劳动争议调解仲裁法第五条等规定确立。该第五条中的“本法除另有规定的外”，是指本法第四十七条规定的一裁终局情形，劳动者不服的，可以直接向法院提起诉讼，但是用人单位一方不服的，需要先向法院申请撤销仲裁裁决，在法院作出撤销仲裁裁决的裁定后，用人单位可以就争议事项向法院提起诉讼。而向法院提起诉讼的民事案件必然实行“两审终审制度”。显然，现行劳动争议处理体制，使原本并不复杂、亟待快审快结的劳动争议案件的处理周期比一般民事案件更长，程序更复杂。

  2．微调难疏。劳动争议调解仲裁法第四十七条、第十六条和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第三条、第十七条等条款虽然规定了对案情简单、标的额小的劳动争议案件实行“一裁终局”、对拖欠劳动报酬、劳动争议调解协议等案件可以直接向法院申请支付令或者起诉，在一定程度上改变了“一调一裁两审”体制，但这种改变只能是微调，没有根本改变现行体制的现状。以重庆市为例，2008年以来劳动争议案件实际裁决率不到50%，一裁终局的案件数占裁决总数的比例不到8%，占立案总数的比例不到0.3%。（见图一）

  3．障碍难平。现行体制的致命缺陷是：⑴“先行调解”成为立法摆设。一些非公有制企业，调解委员会要么根本没有设立、要么虽然设置但根本不起作用；依照劳动争议调解仲裁法第十六条的规定将调解协议向人民法院申请的支付令很容易失效，调解协议的效力依然得不到保障。⑵“仲裁前置”构成效率较大障碍。具有行政性和准司法性的劳动仲裁，除劳动争议调解仲裁法第四十九条规定外，法院既不能维持、也不能变更或撤销，一旦当事人起诉，必须重新启动程序，造成当事人讼累和诉讼资源的极大浪费；劳动仲裁没有查封、扣押和先予执行职能，劳动者无“诉前保全”的权利，“仲裁前置”成为不法企业逃避债务的“鸡毛信”。⑶“两审终审”形成恶意诉讼的避风港。客观上形成“三审终审”，使劳动争议在正常情况下也需要一年以上的时间，给隐匿财产、逃避债务的不法企业提供了时间，也给诉讼当事人以及国家增添了不必要的诉讼负担，与“诉讼经济”背道而驰，诉讼效果难如人愿，重庆法院近三年劳动争议案件高企即为力证。（见图二）

  ◎司法困惑

  1．司法任务与司法力量不相适应。以重庆五中院辖区为例，一是因劳动关系失范等原因，劳动争议收案自2008年劳动合同法实施以来出现“井喷”现象。2007年劳动争议收案占民事收案总数的3.9％，2008、2009年上升近10％；五中院民四庭2007年劳动争议案件23.4％，2008年占46.4％，2009年占58.5％。二是地区经济增速越快，劳动争议案件的增速也越快。以渝中、永川区为例，劳动争议与民事案件的收案之比为，渝中区2007年为1.18%，2010年即为11.16%；永川区2007年为2.04%，2010年为13.55%。而法院办理劳动争议案件的法官数近4年来并无明显增加，法官年均结案200-300件非常普遍：渝中区法院2007年为10人，人均收案184件，2010年为11人，人均收案却上升为325件；永川区法院2007年为8人，人均收案124件，2010年成立了有4名法官组成的专门合议庭后，人均收案也达255件。与其他民事审判庭的法官相比多收案均在1-2倍以上。且随着社会经济的不断发展，这种差距还将不断拉大，劳动争议审判法官不堪重负，人心思离。

  2．司法能力与专业化要求不够协调。一是审判难度加大。随着收案数量的增多，诉讼主体日益多元化，案件类型也日益复杂化，从传统的确认劳动关系等身份争议扩展到工资、保险、福利、培训、工伤赔偿、经济补偿金、计算工作年限、二倍工资等权利性纠纷，还有不断涌现的竞业禁止、商业秘密、返还档案等新类型，这就要求法官必须具备相应的专业素质和司法能力。二是立法相对滞后。三是审判资源配置未能得到足够重视。

  3．劳资矛盾化解的难度与三方协调机制的虚化不够匹配。我国正处在经济转型、体制转轨、经济增长方式转变时期，用人单位片面追求效益最大化，劳动者面临失业就业，双方利益难以趋同，法院在审理此类纠纷时极难做到定纷止争服判息诉，稍有不慎便矛盾激

  化，形成社会不稳定因素。重庆市前几年国有大中型企业改制，潜伏大量下岗（或破产）职工安置问题，群诉群访频发多发，处理难度极大。而劳动关系三方（政府、工会、企业代表）协调机制不复存在，所有大案、要案、急案、难案一起涌向法院，法官长期承受来自各个方面的沉重压力。

  设立劳动争议审判机构的法理论证

  业务审判庭的设置只有依据特定的实体法和程序法，以自己的学理基础为依托，才能形成自己独特的审判体系。

  ◎法理依据

  １．相关定义。关于劳动争议，史尚宽先生认为“广义的谓以劳动关系为中心所发生的一切争议。……狭义之劳动争议，仅以个人之雇佣人与受雇人之间所生之争议及雇佣人或雇佣人团体与受雇人团体间所生之争议。”而劳动争议诉讼，法学理论界有诸多定义，归纳起来不外乎“裁执论”、“前置论”、“诉讼论”三种。笔者推崇后者，亦即劳动争议诉讼是指劳动争议双方当事人就其劳动权利争议事项，向法院提起诉讼，由法院依法审理和裁判的诉讼活动。其意义在于它划清了诉讼与执行、诉讼与仲裁、权利争议与非权利争议的界限。推论之，劳动争议审判庭则指人民法院内部专门从事劳动争议审判工作的行政建制单位。

  2．基本功能。劳动争议诉讼与民事诉讼相比，在当事人地位、有无前置程序、实体法律依据、举证责任分配、诉讼标的等方面有本质区别；与行政诉讼相比，在诉讼主体、前置程序、诉讼标的、审判依据、证明责任、调解制度、结案方式等方面有本质不同。而劳动争议由主体间的隶属性、审判上的效率性、劳动关系的继续性、内容上的复杂性所决定，加之“保护劳动者合法权益”、“及时处理”、“维护社会稳定”、“注重调解”等诉讼程序原则的规范和指引，其审判庭的功能至少具有以下特征：一是用人单位与劳动者之间的实质对等是该机构的设置基础。二是快审快结是劳动争议审判机构的最基本要求。劳动争议关系劳动者的生计，诉讼周期过长，势必会造成劳动者生活穷困潦倒，进而不得不以放弃权利为代价求得妥协。三是和解是劳动争议审判机构的最佳结案方式。四是由劳动争议的复杂性所决定，审判机构专业化、审判法官精英化是劳动争议诉讼长期的改革目标。

  3．价值取向。⑴公正。由公正的价值取向所决定，劳动争议审判机构的设计必须符合公正原则、必须确保法官中立、必须促进当事人双方的实质平等、必须保障当事人的程序参与权、必须有利于纠纷解决的公开和透明。⑵效率。劳动者权利实现的时间与劳动者基本生活休戚相关，其对效率价值的追求更高。效率价值取向要求劳动争议审判机

  构的设置，必须有利于缩短案件审判周期、有利于简化审判环节、降低诉讼费用、提高程序效益。⑶安定。“人民的安全是最高的法律”。机构安定的价值取向要求劳动争议审判机构必须确保劳动争议审判的法定性、程序性、和谐性、时限性和终结性，从而保证劳动争议案件从起诉、审理到判决，始终有条不紊地依法进行并促使劳动关系向和谐稳定的方向发展。

  ◎法律依据

  1．现行法律。劳动权是基本人权。我国《宪法》规定，“国家尊重和保障人权”。人民法院组织法第十九条第二款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，设庭长、副庭长。”第二十四条第二款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”从上述规定表明，现行法律并不禁止在基层人民法院设立劳动争议审判庭，而在中级人民法院，更是允许在大民事审判格局中设立劳动争议审判庭。

  2．新颁法律。即将实施的社会保险法昭示出生存保障、社会连带以及社会公平理念，无疑也是整个劳动争议的司法理念。有权利必有救济。对于包括社会保障权在内的劳动争议相关权利的救济，除行政救济外，必然呼唤相应司法机构的尽快诞生。设立劳动争议审判庭，专门从事劳动争议案件的审理，使劳动权和劳动用工权在遭到侵害时获得及时、便捷、有力的司法救济，这必然是全社会的共同期待。

  3．司法解释。《最高人民法院关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》，要求人民法院努力做到保障劳动者合法权益与维护用人单位的生存发展并重、积极促进劳动关系的和谐稳定，在审理因拖欠基本工资和追索加班费引发的纠纷时，要从充分保护劳动者生存权利的角度出发，依法及时处理因拖欠基本工资引发的劳动争议，按照“快立、快调、快审、快执”的原则，尽快受理，适时调解，及时判决，优先执行。

  ◎政策依据

  １．党的政策。党的十七大报告提出推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会的新目标。党的十七届五中全会提出保障与改善民生，实现社会公平正义。中央政法委书记周永康同志也提出“三项重点工作”，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。劳动争议案件直接关系广大劳动者权益的保护，是与民生保障、社会和谐关系最为密切的案件类型之一。成立劳动争议审判机构，更加公正、高效地审理劳动争议案件，符合中央“保增长、保民生、保稳定”的政策，符合“三项重点工作”的要求。

  ２．司法政策。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》明确提出“从满足人民群众司法需求出发……从人民群众不满意的实际问题入手，……进一步解决人民群众最关心、最期待改进的司法问题和制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍……着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾”。“改革和完善人民法院司法职权运行机制。以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系”，设立劳动争议审判庭，正是在当前较为粗犷的民事审判体系之下细化审判庭职权配置，达到审判职权配置精细化、专业化的目标。

  设立劳动争议审判机构的改革路径

  ◎修订相关法律和司法解释

  1．建议全国人大修订人民法院组织法第十条，补充“根据需要可以设其他审判庭”的规定。

  2．建议全国人大修订《劳动争议调解仲裁法》第四十七条，将第一款第（一）项中的“追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议”中的“12个月”修改为“24个月”。

  ◎设立劳动争议专门审判机构

  1．理顺审仲体制。经对“或裁或审、当事人选择”，“先裁后审，仲裁前置”，“案件分类、区别处理”等体制综合考量，“裁审衔接”的体制设计更符合我国国情和劳动争议的特点，是目前最适当的劳动争议诉讼体制。在相关法律尚未修改之前，可进行两个方面的改革：一是建议最高人民法院制定司法解释，或者各省市自治区高级人民法院商请同级司法局联合下发通知，进一步扩大“一裁终局”案件适用的范围。二是建议最高人民法院或者各省市自治区高级人民法院出台规范性文件，对条件成熟的中、基层法院，指导其尽快成立劳动争议审判机构，专门审判劳动争议纠纷案件；下发规范性文件，扩大劳动争议简易案件的分流数量。

  2．完善审判机构。设立劳动争议审判庭，必须符合审判业务庭的设置规则，符合现代审判理论的要求。根据我国近年理论研究及实践探索成果，并借鉴国外先进经验，在“裁审衔接”体制下，中、基层法院区分不同审级、不同案源实施“两步走”战略，在内部设立劳动争议专门审判机构：

  ⑴成立专门审判劳动争议案件的审判庭。在中级人民法院、受理劳动争议案件数连续3年在500件以上的基层人民法院率先设立“劳动争议审判庭”。该审判庭的设立应包括以下几方面内容：

  名称：“民事审判第×庭”。

  行政编制：与其他审判业务庭平行的法院内部中层审判业务部门。

  人员配置：中院可以成立由3-6个合议庭、9-18名审判法官、6-12名书记员、2-3名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计17-33人；基层法院可以成立由1-3个合议庭、3-9名审判法官、2-6名书记员、1-2名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计7-20人；法庭不再办理劳动争议案件。

  职能定位：审理劳动争议纠纷案件、加强与劳动争议仲裁委员会的工作联系、开展涉劳案件的法制宣传、开展劳动争议审判工作调查研究、对上协调联系工作，对下实施审判监督指导。

  ⑵成立劳动争议审判合议庭。对近3年年均受理劳动争议案件数在500件以下的基层法院、以及因其他原因尚不需设立劳动争议审判庭的基层法院，设立劳动争议合议庭，管理与审判庭相同。待条件成熟再行设立劳动争议审判庭。

  （课题组成员：邹 钢 王伯文 龙建强 叶 欢 蒋 科 陈 杨 张 玲 罗德梅）

  劳动法施行15年来，我国已初步形成“建立方式市场化、权利义务契约化、用工形式多样化、争议解决法制化”的劳动关系格局。劳动合同法、劳动争议调解仲裁法实施3年来，劳动力市场日渐规范，劳资矛盾不断化解，劳动关系更加和谐，经济社会快速发展。社会主义市场经济体制支柱性制度——社会保险法将于今年7月1日起施行，必将发挥“社会安全阀”、“经济减震器”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”等特有功能，劳动争议审判还将呈现前所未有景象。劳动争议案件大幅上升，新情况、新问题层出不穷，传统民庭兼办劳动争议案件的体制愈来愈不适应发展需要。

  设立劳动争议审判机构的现实困境

  ◎机构缺位

  1．立法缺失。人民法院组织法第十条对基层人民法院审判业务庭的设置中，有“可以设立”刑事、民事、经济审判庭的规定，对怎样设置、设置哪些民事审判庭，没有授权性规定；只有第二十三条第二款、第二十六条第二款、第三十条第二款关于中级、高级、最高人民法院审判业务庭的设置中，才有设刑事、民事、经济审判庭，“根据需要可以设其他审判庭”的授权性规定。从前瞻性角度考察，该规定忽略了客观情况的发展变化，限制了基层法院审判体制的科学发展，堪称立法重大缺失。

  2．机构错位。我国劳动争议处理机制恢复后，由于没有审判机构的立法规制，最高人民法院法（研）复[1986]32号批复“暂由人民法院经济审判庭受理”。1991年我国颁布的第一部《民事诉讼法》没有劳动争议诉讼程序的特别规定。1993年《企业劳动争议处理条例》出台，最高人民法院在《关于劳动争议案件受理问题的通知》中确定“由人民法院的民事审判庭受理”。到2000年底，最高人民法院将民事、经济、交通运输审判庭的格局构建为“大民事审判格局”，劳动争议的不同法律特征，始终未能与传统民事案件区别开来，相关案件一直被当作传统民事案件审判。

  3．弊端凸显。我国计划经济时代将劳动争议案件划归法院的民庭审理有一定合理性，随着社会主义市场经济体制的不断完善，劳动争议案件从性质、数量、类型到复杂程度，现行审理财产、人身、合同、房地产、婚姻家庭、劳动争议等多种纠纷的审判机构已不适应客观形势的发展需要，其结果必然抹杀法律特色，牺牲法律个性，背离国际潮流，制约审判工作的专业化发展，限制法官专业法律素质的提高，排斥政府、工会、雇主组织在劳动争议案件中的特殊影响力，降低劳动争议案件审理的质量和效果。

  ◎体制障碍

  1．立法成障。现行劳动争议诉讼体制可以概括为“一调一裁两审”，主要由劳动法第八十条、劳动争议调解仲裁法第十条、第八十一条、劳动争议调解仲裁法第五条等规定确立。该第五条中的“本法除另有规定的外”，是指本法第四十七条规定的一裁终局情形，劳动者不服的，可以直接向法院提起诉讼，但是用人单位一方不服的，需要先向法院申请撤销仲裁裁决，在法院作出撤销仲裁裁决的裁定后，用人单位可以就争议事项向法院提起诉讼。而向法院提起诉讼的民事案件必然实行“两审终审制度”。显然，现行劳动争议处理体制，使原本并不复杂、亟待快审快结的劳动争议案件的处理周期比一般民事案件更长，程序更复杂。

  2．微调难疏。劳动争议调解仲裁法第四十七条、第十六条和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第三条、第十七条等条款虽然规定了对案情简单、标的额小的劳动争议案件实行“一裁终局”、对拖欠劳动报酬、劳动争议调解协议等案件可以直接向法院申请支付令或者起诉，在一定程度上改变了“一调一裁两审”体制，但这种改变只能是微调，没有根本改变现行体制的现状。以重庆市为例，2008年以来劳动争议案件实际裁决率不到50%，一裁终局的案件数占裁决总数的比例不到8%，占立案总数的比例不到0.3%。（见图一）

  3．障碍难平。现行体制的致命缺陷是：⑴“先行调解”成为立法摆设。一些非公有制企业，调解委员会要么根本没有设立、要么虽然设置但根本不起作用；依照劳动争议调解仲裁法第十六条的规定将调解协议向人民法院申请的支付令很容易失效，调解协议的效力依然得不到保障。⑵“仲裁前置”构成效率较大障碍。具有行政性和准司法性的劳动仲裁，除劳动争议调解仲裁法第四十九条规定外，法院既不能维持、也不能变更或撤销，一旦当事人起诉，必须重新启动程序，造成当事人讼累和诉讼资源的极大浪费；劳动仲裁没有查封、扣押和先予执行职能，劳动者无“诉前保全”的权利，“仲裁前置”成为不法企业逃避债务的“鸡毛信”。⑶“两审终审”形成恶意诉讼的避风港。客观上形成“三审终审”，使劳动争议在正常情况下也需要一年以上的时间，给隐匿财产、逃避债务的不法企业提供了时间，也给诉讼当事人以及国家增添了不必要的诉讼负担，与“诉讼经济”背道而驰，诉讼效果难如人愿，重庆法院近三年劳动争议案件高企即为力证。（见图二）

  ◎司法困惑

  1．司法任务与司法力量不相适应。以重庆五中院辖区为例，一是因劳动关系失范等原因，劳动争议收案自2008年劳动合同法实施以来出现“井喷”现象。2007年劳动争议收案占民事收案总数的3.9％，2008、2009年上升近10％；五中院民四庭2007年劳动争议案件23.4％，2008年占46.4％，2009年占58.5％。二是地区经济增速越快，劳动争议案件的增速也越快。以渝中、永川区为例，劳动争议与民事案件的收案之比为，渝中区2007年为1.18%，2010年即为11.16%；永川区2007年为2.04%，2010年为13.55%。而法院办理劳动争议案件的法官数近4年来并无明显增加，法官年均结案200-300件非常普遍：渝中区法院2007年为10人，人均收案184件，2010年为11人，人均收案却上升为325件；永川区法院2007年为8人，人均收案124件，2010年成立了有4名法官组成的专门合议庭后，人均收案也达255件。与其他民事审判庭的法官相比多收案均在1-2倍以上。且随着社会经济的不断发展，这种差距还将不断拉大，劳动争议审判法官不堪重负，人心思离。

  2．司法能力与专业化要求不够协调。一是审判难度加大。随着收案数量的增多，诉讼主体日益多元化，案件类型也日益复杂化，从传统的确认劳动关系等身份争议扩展到工资、保险、福利、培训、工伤赔偿、经济补偿金、计算工作年限、二倍工资等权利性纠纷，还有不断涌现的竞业禁止、商业秘密、返还档案等新类型，这就要求法官必须具备相应的专业素质和司法能力。二是立法相对滞后。三是审判资源配置未能得到足够重视。

  3．劳资矛盾化解的难度与三方协调机制的虚化不够匹配。我国正处在经济转型、体制转轨、经济增长方式转变时期，用人单位片面追求效益最大化，劳动者面临失业就业，双方利益难以趋同，法院在审理此类纠纷时极难做到定纷止争服判息诉，稍有不慎便矛盾激

  化，形成社会不稳定因素。重庆市前几年国有大中型企业改制，潜伏大量下岗（或破产）职工安置问题，群诉群访频发多发，处理难度极大。而劳动关系三方（政府、工会、企业代表）协调机制不复存在，所有大案、要案、急案、难案一起涌向法院，法官长期承受来自各个方面的沉重压力。

  设立劳动争议审判机构的法理论证

  业务审判庭的设置只有依据特定的实体法和程序法，以自己的学理基础为依托，才能形成自己独特的审判体系。

  ◎法理依据

  １．相关定义。关于劳动争议，史尚宽先生认为“广义的谓以劳动关系为中心所发生的一切争议。……狭义之劳动争议，仅以个人之雇佣人与受雇人之间所生之争议及雇佣人或雇佣人团体与受雇人团体间所生之争议。”而劳动争议诉讼，法学理论界有诸多定义，归纳起来不外乎“裁执论”、“前置论”、“诉讼论”三种。笔者推崇后者，亦即劳动争议诉讼是指劳动争议双方当事人就其劳动权利争议事项，向法院提起诉讼，由法院依法审理和裁判的诉讼活动。其意义在于它划清了诉讼与执行、诉讼与仲裁、权利争议与非权利争议的界限。推论之，劳动争议审判庭则指人民法院内部专门从事劳动争议审判工作的行政建制单位。

  2．基本功能。劳动争议诉讼与民事诉讼相比，在当事人地位、有无前置程序、实体法律依据、举证责任分配、诉讼标的等方面有本质区别；与行政诉讼相比，在诉讼主体、前置程序、诉讼标的、审判依据、证明责任、调解制度、结案方式等方面有本质不同。而劳动争议由主体间的隶属性、审判上的效率性、劳动关系的继续性、内容上的复杂性所决定，加之“保护劳动者合法权益”、“及时处理”、“维护社会稳定”、“注重调解”等诉讼程序原则的规范和指引，其审判庭的功能至少具有以下特征：一是用人单位与劳动者之间的实质对等是该机构的设置基础。二是快审快结是劳动争议审判机构的最基本要求。劳动争议关系劳动者的生计，诉讼周期过长，势必会造成劳动者生活穷困潦倒，进而不得不以放弃权利为代价求得妥协。三是和解是劳动争议审判机构的最佳结案方式。四是由劳动争议的复杂性所决定，审判机构专业化、审判法官精英化是劳动争议诉讼长期的改革目标。

  3．价值取向。⑴公正。由公正的价值取向所决定，劳动争议审判机构的设计必须符合公正原则、必须确保法官中立、必须促进当事人双方的实质平等、必须保障当事人的程序参与权、必须有利于纠纷解决的公开和透明。⑵效率。劳动者权利实现的时间与劳动者基本生活休戚相关，其对效率价值的追求更高。效率价值取向要求劳动争议审判机

  构的设置，必须有利于缩短案件审判周期、有利于简化审判环节、降低诉讼费用、提高程序效益。⑶安定。“人民的安全是最高的法律”。机构安定的价值取向要求劳动争议审判机构必须确保劳动争议审判的法定性、程序性、和谐性、时限性和终结性，从而保证劳动争议案件从起诉、审理到判决，始终有条不紊地依法进行并促使劳动关系向和谐稳定的方向发展。

  ◎法律依据

  1．现行法律。劳动权是基本人权。我国《宪法》规定，“国家尊重和保障人权”。人民法院组织法第十九条第二款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，设庭长、副庭长。”第二十四条第二款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”从上述规定表明，现行法律并不禁止在基层人民法院设立劳动争议审判庭，而在中级人民法院，更是允许在大民事审判格局中设立劳动争议审判庭。

  2．新颁法律。即将实施的社会保险法昭示出生存保障、社会连带以及社会公平理念，无疑也是整个劳动争议的司法理念。有权利必有救济。对于包括社会保障权在内的劳动争议相关权利的救济，除行政救济外，必然呼唤相应司法机构的尽快诞生。设立劳动争议审判庭，专门从事劳动争议案件的审理，使劳动权和劳动用工权在遭到侵害时获得及时、便捷、有力的司法救济，这必然是全社会的共同期待。

  3．司法解释。《最高人民法院关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》，要求人民法院努力做到保障劳动者合法权益与维护用人单位的生存发展并重、积极促进劳动关系的和谐稳定，在审理因拖欠基本工资和追索加班费引发的纠纷时，要从充分保护劳动者生存权利的角度出发，依法及时处理因拖欠基本工资引发的劳动争议，按照“快立、快调、快审、快执”的原则，尽快受理，适时调解，及时判决，优先执行。

  ◎政策依据

  １．党的政策。党的十七大报告提出推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会的新目标。党的十七届五中全会提出保障与改善民生，实现社会公平正义。中央政法委书记周永康同志也提出“三项重点工作”，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。劳动争议案件直接关系广大劳动者权益的保护，是与民生保障、社会和谐关系最为密切的案件类型之一。成立劳动争议审判机构，更加公正、高效地审理劳动争议案件，符合中央“保增长、保民生、保稳定”的政策，符合“三项重点工作”的要求。

  ２．司法政策。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》明确提出“从满足人民群众司法需求出发……从人民群众不满意的实际问题入手，……进一步解决人民群众最关心、最期待改进的司法问题和制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍……着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾”。“改革和完善人民法院司法职权运行机制。以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系”，设立劳动争议审判庭，正是在当前较为粗犷的民事审判体系之下细化审判庭职权配置，达到审判职权配置精细化、专业化的目标。

  设立劳动争议审判机构的改革路径

  ◎修订相关法律和司法解释

  1．建议全国人大修订人民法院组织法第十条，补充“根据需要可以设其他审判庭”的规定。

  2．建议全国人大修订《劳动争议调解仲裁法》第四十七条，将第一款第（一）项中的“追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议”中的“12个月”修改为“24个月”。

  ◎设立劳动争议专门审判机构

  1．理顺审仲体制。经对“或裁或审、当事人选择”，“先裁后审，仲裁前置”，“案件分类、区别处理”等体制综合考量，“裁审衔接”的体制设计更符合我国国情和劳动争议的特点，是目前最适当的劳动争议诉讼体制。在相关法律尚未修改之前，可进行两个方面的改革：一是建议最高人民法院制定司法解释，或者各省市自治区高级人民法院商请同级司法局联合下发通知，进一步扩大“一裁终局”案件适用的范围。二是建议最高人民法院或者各省市自治区高级人民法院出台规范性文件，对条件成熟的中、基层法院，指导其尽快成立劳动争议审判机构，专门审判劳动争议纠纷案件；下发规范性文件，扩大劳动争议简易案件的分流数量。

  2．完善审判机构。设立劳动争议审判庭，必须符合审判业务庭的设置规则，符合现代审判理论的要求。根据我国近年理论研究及实践探索成果，并借鉴国外先进经验，在“裁审衔接”体制下，中、基层法院区分不同审级、不同案源实施“两步走”战略，在内部设立劳动争议专门审判机构：

  ⑴成立专门审判劳动争议案件的审判庭。在中级人民法院、受理劳动争议案件数连续3年在500件以上的基层人民法院率先设立“劳动争议审判庭”。该审判庭的设立应包括以下几方面内容：

  名称：“民事审判第×庭”。

  行政编制：与其他审判业务庭平行的法院内部中层审判业务部门。

  人员配置：中院可以成立由3-6个合议庭、9-18名审判法官、6-12名书记员、2-3名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计17-33人；基层法院可以成立由1-3个合议庭、3-9名审判法官、2-6名书记员、1-2名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计7-20人；法庭不再办理劳动争议案件。

  职能定位：审理劳动争议纠纷案件、加强与劳动争议仲裁委员会的工作联系、开展涉劳案件的法制宣传、开展劳动争议审判工作调查研究、对上协调联系工作，对下实施审判监督指导。

  ⑵成立劳动争议审判合议庭。对近3年年均受理劳动争议案件数在500件以下的基层法院、以及因其他原因尚不需设立劳动争议审判庭的基层法院，设立劳动争议合议庭，管理与审判庭相同。待条件成熟再行设立劳动争议审判庭。

  （课题组成员：邹 钢 王伯文 龙建强 叶 欢 蒋 科 陈 杨 张 玲 罗德梅）

  劳动法施行15年来，我国已初步形成“建立方式市场化、权利义务契约化、用工形式多样化、争议解决法制化”的劳动关系格局。劳动合同法、劳动争议调解仲裁法实施3年来，劳动力市场日渐规范，劳资矛盾不断化解，劳动关系更加和谐，经济社会快速发展。社会主义市场经济体制支柱性制度——社会保险法将于今年7月1日起施行，必将发挥“社会安全阀”、“经济减震器”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”等特有功能，劳动争议审判还将呈现前所未有景象。劳动争议案件大幅上升，新情况、新问题层出不穷，传统民庭兼办劳动争议案件的体制愈来愈不适应发展需要。

  设立劳动争议审判机构的现实困境

  ◎机构缺位

  1．立法缺失。人民法院组织法第十条对基层人民法院审判业务庭的设置中，有“可以设立”刑事、民事、经济审判庭的规定，对怎样设置、设置哪些民事审判庭，没有授权性规定；只有第二十三条第二款、第二十六条第二款、第三十条第二款关于中级、高级、最高人民法院审判业务庭的设置中，才有设刑事、民事、经济审判庭，“根据需要可以设其他审判庭”的授权性规定。从前瞻性角度考察，该规定忽略了客观情况的发展变化，限制了基层法院审判体制的科学发展，堪称立法重大缺失。

  2．机构错位。我国劳动争议处理机制恢复后，由于没有审判机构的立法规制，最高人民法院法（研）复[1986]32号批复“暂由人民法院经济审判庭受理”。1991年我国颁布的第一部《民事诉讼法》没有劳动争议诉讼程序的特别规定。1993年《企业劳动争议处理条例》出台，最高人民法院在《关于劳动争议案件受理问题的通知》中确定“由人民法院的民事审判庭受理”。到2000年底，最高人民法院将民事、经济、交通运输审判庭的格局构建为“大民事审判格局”，劳动争议的不同法律特征，始终未能与传统民事案件区别开来，相关案件一直被当作传统民事案件审判。

  3．弊端凸显。我国计划经济时代将劳动争议案件划归法院的民庭审理有一定合理性，随着社会主义市场经济体制的不断完善，劳动争议案件从性质、数量、类型到复杂程度，现行审理财产、人身、合同、房地产、婚姻家庭、劳动争议等多种纠纷的审判机构已不适应客观形势的发展需要，其结果必然抹杀法律特色，牺牲法律个性，背离国际潮流，制约审判工作的专业化发展，限制法官专业法律素质的提高，排斥政府、工会、雇主组织在劳动争议案件中的特殊影响力，降低劳动争议案件审理的质量和效果。

  ◎体制障碍

  1．立法成障。现行劳动争议诉讼体制可以概括为“一调一裁两审”，主要由劳动法第八十条、劳动争议调解仲裁法第十条、第八十一条、劳动争议调解仲裁法第五条等规定确立。该第五条中的“本法除另有规定的外”，是指本法第四十七条规定的一裁终局情形，劳动者不服的，可以直接向法院提起诉讼，但是用人单位一方不服的，需要先向法院申请撤销仲裁裁决，在法院作出撤销仲裁裁决的裁定后，用人单位可以就争议事项向法院提起诉讼。而向法院提起诉讼的民事案件必然实行“两审终审制度”。显然，现行劳动争议处理体制，使原本并不复杂、亟待快审快结的劳动争议案件的处理周期比一般民事案件更长，程序更复杂。

  2．微调难疏。劳动争议调解仲裁法第四十七条、第十六条和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第三条、第十七条等条款虽然规定了对案情简单、标的额小的劳动争议案件实行“一裁终局”、对拖欠劳动报酬、劳动争议调解协议等案件可以直接向法院申请支付令或者起诉，在一定程度上改变了“一调一裁两审”体制，但这种改变只能是微调，没有根本改变现行体制的现状。以重庆市为例，2008年以来劳动争议案件实际裁决率不到50%，一裁终局的案件数占裁决总数的比例不到8%，占立案总数的比例不到0.3%。（见图一）

  3．障碍难平。现行体制的致命缺陷是：⑴“先行调解”成为立法摆设。一些非公有制企业，调解委员会要么根本没有设立、要么虽然设置但根本不起作用；依照劳动争议调解仲裁法第十六条的规定将调解协议向人民法院申请的支付令很容易失效，调解协议的效力依然得不到保障。⑵“仲裁前置”构成效率较大障碍。具有行政性和准司法性的劳动仲裁，除劳动争议调解仲裁法第四十九条规定外，法院既不能维持、也不能变更或撤销，一旦当事人起诉，必须重新启动程序，造成当事人讼累和诉讼资源的极大浪费；劳动仲裁没有查封、扣押和先予执行职能，劳动者无“诉前保全”的权利，“仲裁前置”成为不法企业逃避债务的“鸡毛信”。⑶“两审终审”形成恶意诉讼的避风港。客观上形成“三审终审”，使劳动争议在正常情况下也需要一年以上的时间，给隐匿财产、逃避债务的不法企业提供了时间，也给诉讼当事人以及国家增添了不必要的诉讼负担，与“诉讼经济”背道而驰，诉讼效果难如人愿，重庆法院近三年劳动争议案件高企即为力证。（见图二）

  ◎司法困惑

  1．司法任务与司法力量不相适应。以重庆五中院辖区为例，一是因劳动关系失范等原因，劳动争议收案自2008年劳动合同法实施以来出现“井喷”现象。2007年劳动争议收案占民事收案总数的3.9％，2008、2009年上升近10％；五中院民四庭2007年劳动争议案件23.4％，2008年占46.4％，2009年占58.5％。二是地区经济增速越快，劳动争议案件的增速也越快。以渝中、永川区为例，劳动争议与民事案件的收案之比为，渝中区2007年为1.18%，2010年即为11.16%；永川区2007年为2.04%，2010年为13.55%。而法院办理劳动争议案件的法官数近4年来并无明显增加，法官年均结案200-300件非常普遍：渝中区法院2007年为10人，人均收案184件，2010年为11人，人均收案却上升为325件；永川区法院2007年为8人，人均收案124件，2010年成立了有4名法官组成的专门合议庭后，人均收案也达255件。与其他民事审判庭的法官相比多收案均在1-2倍以上。且随着社会经济的不断发展，这种差距还将不断拉大，劳动争议审判法官不堪重负，人心思离。

  2．司法能力与专业化要求不够协调。一是审判难度加大。随着收案数量的增多，诉讼主体日益多元化，案件类型也日益复杂化，从传统的确认劳动关系等身份争议扩展到工资、保险、福利、培训、工伤赔偿、经济补偿金、计算工作年限、二倍工资等权利性纠纷，还有不断涌现的竞业禁止、商业秘密、返还档案等新类型，这就要求法官必须具备相应的专业素质和司法能力。二是立法相对滞后。三是审判资源配置未能得到足够重视。

  3．劳资矛盾化解的难度与三方协调机制的虚化不够匹配。我国正处在经济转型、体制转轨、经济增长方式转变时期，用人单位片面追求效益最大化，劳动者面临失业就业，双方利益难以趋同，法院在审理此类纠纷时极难做到定纷止争服判息诉，稍有不慎便矛盾激

  化，形成社会不稳定因素。重庆市前几年国有大中型企业改制，潜伏大量下岗（或破产）职工安置问题，群诉群访频发多发，处理难度极大。而劳动关系三方（政府、工会、企业代表）协调机制不复存在，所有大案、要案、急案、难案一起涌向法院，法官长期承受来自各个方面的沉重压力。

  设立劳动争议审判机构的法理论证

  业务审判庭的设置只有依据特定的实体法和程序法，以自己的学理基础为依托，才能形成自己独特的审判体系。

  ◎法理依据

  １．相关定义。关于劳动争议，史尚宽先生认为“广义的谓以劳动关系为中心所发生的一切争议。……狭义之劳动争议，仅以个人之雇佣人与受雇人之间所生之争议及雇佣人或雇佣人团体与受雇人团体间所生之争议。”而劳动争议诉讼，法学理论界有诸多定义，归纳起来不外乎“裁执论”、“前置论”、“诉讼论”三种。笔者推崇后者，亦即劳动争议诉讼是指劳动争议双方当事人就其劳动权利争议事项，向法院提起诉讼，由法院依法审理和裁判的诉讼活动。其意义在于它划清了诉讼与执行、诉讼与仲裁、权利争议与非权利争议的界限。推论之，劳动争议审判庭则指人民法院内部专门从事劳动争议审判工作的行政建制单位。

  2．基本功能。劳动争议诉讼与民事诉讼相比，在当事人地位、有无前置程序、实体法律依据、举证责任分配、诉讼标的等方面有本质区别；与行政诉讼相比，在诉讼主体、前置程序、诉讼标的、审判依据、证明责任、调解制度、结案方式等方面有本质不同。而劳动争议由主体间的隶属性、审判上的效率性、劳动关系的继续性、内容上的复杂性所决定，加之“保护劳动者合法权益”、“及时处理”、“维护社会稳定”、“注重调解”等诉讼程序原则的规范和指引，其审判庭的功能至少具有以下特征：一是用人单位与劳动者之间的实质对等是该机构的设置基础。二是快审快结是劳动争议审判机构的最基本要求。劳动争议关系劳动者的生计，诉讼周期过长，势必会造成劳动者生活穷困潦倒，进而不得不以放弃权利为代价求得妥协。三是和解是劳动争议审判机构的最佳结案方式。四是由劳动争议的复杂性所决定，审判机构专业化、审判法官精英化是劳动争议诉讼长期的改革目标。

  3．价值取向。⑴公正。由公正的价值取向所决定，劳动争议审判机构的设计必须符合公正原则、必须确保法官中立、必须促进当事人双方的实质平等、必须保障当事人的程序参与权、必须有利于纠纷解决的公开和透明。⑵效率。劳动者权利实现的时间与劳动者基本生活休戚相关，其对效率价值的追求更高。效率价值取向要求劳动争议审判机

  构的设置，必须有利于缩短案件审判周期、有利于简化审判环节、降低诉讼费用、提高程序效益。⑶安定。“人民的安全是最高的法律”。机构安定的价值取向要求劳动争议审判机构必须确保劳动争议审判的法定性、程序性、和谐性、时限性和终结性，从而保证劳动争议案件从起诉、审理到判决，始终有条不紊地依法进行并促使劳动关系向和谐稳定的方向发展。

  ◎法律依据

  1．现行法律。劳动权是基本人权。我国《宪法》规定，“国家尊重和保障人权”。人民法院组织法第十九条第二款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，设庭长、副庭长。”第二十四条第二款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”从上述规定表明，现行法律并不禁止在基层人民法院设立劳动争议审判庭，而在中级人民法院，更是允许在大民事审判格局中设立劳动争议审判庭。

  2．新颁法律。即将实施的社会保险法昭示出生存保障、社会连带以及社会公平理念，无疑也是整个劳动争议的司法理念。有权利必有救济。对于包括社会保障权在内的劳动争议相关权利的救济，除行政救济外，必然呼唤相应司法机构的尽快诞生。设立劳动争议审判庭，专门从事劳动争议案件的审理，使劳动权和劳动用工权在遭到侵害时获得及时、便捷、有力的司法救济，这必然是全社会的共同期待。

  3．司法解释。《最高人民法院关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》，要求人民法院努力做到保障劳动者合法权益与维护用人单位的生存发展并重、积极促进劳动关系的和谐稳定，在审理因拖欠基本工资和追索加班费引发的纠纷时，要从充分保护劳动者生存权利的角度出发，依法及时处理因拖欠基本工资引发的劳动争议，按照“快立、快调、快审、快执”的原则，尽快受理，适时调解，及时判决，优先执行。

  ◎政策依据

  １．党的政策。党的十七大报告提出推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会的新目标。党的十七届五中全会提出保障与改善民生，实现社会公平正义。中央政法委书记周永康同志也提出“三项重点工作”，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。劳动争议案件直接关系广大劳动者权益的保护，是与民生保障、社会和谐关系最为密切的案件类型之一。成立劳动争议审判机构，更加公正、高效地审理劳动争议案件，符合中央“保增长、保民生、保稳定”的政策，符合“三项重点工作”的要求。

  ２．司法政策。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》明确提出“从满足人民群众司法需求出发……从人民群众不满意的实际问题入手，……进一步解决人民群众最关心、最期待改进的司法问题和制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍……着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾”。“改革和完善人民法院司法职权运行机制。以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系”，设立劳动争议审判庭，正是在当前较为粗犷的民事审判体系之下细化审判庭职权配置，达到审判职权配置精细化、专业化的目标。

  设立劳动争议审判机构的改革路径

  ◎修订相关法律和司法解释

  1．建议全国人大修订人民法院组织法第十条，补充“根据需要可以设其他审判庭”的规定。

  2．建议全国人大修订《劳动争议调解仲裁法》第四十七条，将第一款第（一）项中的“追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议”中的“12个月”修改为“24个月”。

  ◎设立劳动争议专门审判机构

  1．理顺审仲体制。经对“或裁或审、当事人选择”，“先裁后审，仲裁前置”，“案件分类、区别处理”等体制综合考量，“裁审衔接”的体制设计更符合我国国情和劳动争议的特点，是目前最适当的劳动争议诉讼体制。在相关法律尚未修改之前，可进行两个方面的改革：一是建议最高人民法院制定司法解释，或者各省市自治区高级人民法院商请同级司法局联合下发通知，进一步扩大“一裁终局”案件适用的范围。二是建议最高人民法院或者各省市自治区高级人民法院出台规范性文件，对条件成熟的中、基层法院，指导其尽快成立劳动争议审判机构，专门审判劳动争议纠纷案件；下发规范性文件，扩大劳动争议简易案件的分流数量。

  2．完善审判机构。设立劳动争议审判庭，必须符合审判业务庭的设置规则，符合现代审判理论的要求。根据我国近年理论研究及实践探索成果，并借鉴国外先进经验，在“裁审衔接”体制下，中、基层法院区分不同审级、不同案源实施“两步走”战略，在内部设立劳动争议专门审判机构：

  ⑴成立专门审判劳动争议案件的审判庭。在中级人民法院、受理劳动争议案件数连续3年在500件以上的基层人民法院率先设立“劳动争议审判庭”。该审判庭的设立应包括以下几方面内容：

  名称：“民事审判第×庭”。

  行政编制：与其他审判业务庭平行的法院内部中层审判业务部门。

  人员配置：中院可以成立由3-6个合议庭、9-18名审判法官、6-12名书记员、2-3名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计17-33人；基层法院可以成立由1-3个合议庭、3-9名审判法官、2-6名书记员、1-2名庭长副庭长组成的劳动审判庭，人员共计7-20人；法庭不再办理劳动争议案件。

  职能定位：审理劳动争议纠纷案件、加强与劳动争议仲裁委员会的工作联系、开展涉劳案件的法制宣传、开展劳动争议审判工作调查研究、对上协调联系工作，对下实施审判监督指导。

  ⑵成立劳动争议审判合议庭。对近3年年均受理劳动争议案件数在500件以下的基层法院、以及因其他原因尚不需设立劳动争议审判庭的基层法院，设立劳动争议合议庭，管理与审判庭相同。待条件成熟再行设立劳动争议审判庭。

  （课题组成员：邹 钢 王伯文 龙建强 叶 欢 蒋 科 陈 杨 张 玲 罗德梅）